Zakaz prowadzenia działalności gospodarczej niezgodny z Konstytucją bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. Bardzo istotny wyrok Sądu w Opolu w sprawie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w stanie epidemii koronawirusa (COVID-19).
Obostrzenia wprowadzone przez rząd podczas epidemii COVID-19 są niezgodne z Konstytucją RP
Wszyscy jesteśmy świadkami licznych zakazów i ograniczeń wprowadzanych przez rząd w związku z wprowadzonym w marcu 2020r. stanem epidemii koronawirusa. Obowiązek zakrywania nosa i ust, dystans społeczny, zakaz przemieszczania się bez ważnej potrzeby, czy zakaz prowadzenia określonego rodzaju działalności gospodarczej to tylko niektóre z takich regulacji. Niestety wiele osób jest nie tylko świadkami ale przede wszystkim ofiarami wprowadzonego i utrzymywanego nadal zakazu prowadzenia określonej działalności gospodarczej.
Słysząc lub czytając o hotelarzach czy restauratorach, którzy z dnia na dzień musieli zamknąć swój biznes, wiele osób ma na myśli tylko samych przedsiębiorców prowadzących tego rodzaju działalność. Nie można jednak zapominać, że oprócz nich samych ofiarami zakazu prowadzenia handlu są przede wszystkim pracownicy takich hoteli i restauracji, w tym kucharze, kelnerzy, personel sprzątający, którzy albo tracą pracę albo zarabiają znacznie mniej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stanął w ostatnim czasie po stronie przedsiębiorców.
Nie można zakazać prowadzenia działalności gospodarczej bez stanu klęski żywiołowej
Sąd w Opolu rozpoznawał sprawę przedsiębiorcy prowadzącego zakład fryzjerski, który w kwietniu 2020r. (a więc w okresie całkowitego zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców działalności związanej m.in. z fryzjerstwem) w swoim lokalu dokonywał strzyżenia klienta. Policja podjęła interwencję w tym zakładzie, ukarała przedsiębiorcę mandatem, a następnie sporządziła notatkę urzędową, którą wysłała do Państwowego Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego.
Organ administracyjny wszczął postępowanie i opierając się na notatce sporządzonej przez Policję w drodze decyzji nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. Przedsiębiorca, prowadzący zakład fryzjerski, złożył odwołanie od tej decyzji, wskazując w odwołaniu m.in., że przyszedł do swojego zakładu celem przygotowania dokumentacji do ZUS, a w tym czasie odwiedził go znajomy, któremu przy okazji podciął włosy. Jednakże Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając, że kara pieniężna została nałożona zasadnie.
W wyniku skargi na decyzję OPWIS złożonej przez fryzjera do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, opolski Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz umorzył postępowanie administracyjne w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga przedsiębiorcy jest zasadna, jednak z nieco innych przyczyn.
Zakaz handlu tylko w stanie klęski żywiołowej i tylko w drodze ustawy
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał po pierwsze, że wprowadzanie ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej jest możliwe wyłącznie w drodze ustawy. Po drugie, Sąd stwierdził, że jeśli nie został wprowadzony żaden stan nadzwyczajny, w tym stan klęski żywiołowej, to niemożliwe jest – nawet ustawowe – całkowite zakazanie prowadzenia określonego rodzaju działalności gospodarczej. Jest to tylko streszczenie uzasadnienia wyroku opolskiego sądu, gdyż uzasadnienie to zawiera bardzo rozbudowany i szczegółowy wywód prawny, w tym wykładnię przepisów Konstytucji RP oraz ustawy z dnia 05.12.2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Jak stanowi przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Rozporządzenia nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, a jedynie mogą uszczegóławiać regulacje wprowadzone w tym zakresie ustawą – przy czym wówczas w ustawie musi istnieć szczegółowe upoważnienie do wydania określonego rozporządzenia.
Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, że żaden przepis upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawiera umocowania do określania w rozporządzeniu zakazów prowadzenia działalności gospodarczej. Rada Ministrów uzyskała umocowanie wyłącznie do wprowadzenia rozporządzeniem ograniczeń w zakresie korzystania z wolności działalności gospodarczej. W tym więc zakresie kontrolowane przez Sąd w Opolu rozporządzenie Rady Ministrów zostało wydane bez upoważnienia ustawowego, nie wykonuje też ustawy, gdyż wprowadza do systemu prawnego treści nieznane ustawie, w tym przypadku wprowadza nieznany ustawie zakaz prowadzenia działalności gospodarczej ze względu na stan epidemii.
Niezależnie od powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, że: „upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy. Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprowadzić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców.
Jednak oba te upoważnienia ustawowe pozwalają wyłącznie czasowo ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej, nie pozwalają one natomiast na przyjęcie zastosowanej w rozporządzeniach konstrukcji prawnej polegającej na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona).”
Sąd w Opolu stwierdził też, że skoro Rada Ministrów zrezygnowała z formalnego i przewidzianego w art. 232 Konstytucji RP wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, to w celu wprowadzenia ograniczeń wolności i praw człowieka nie można powoływać się na nadzwyczajne okoliczności, uzasadniające szczególne rozwiązania prawne oraz okolicznościami tymi nie można usprawiedliwiać daleko idących ograniczeń swobód obywatelskich wprowadzanych w formie rozporządzeń. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.
Kara pieniężna za naruszenie zakazów i ograniczeń nie może być nakładana automatycznie
W uzasadnieniu ww. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się także na temat wysokości kary pieniężnej wymierzonej przedsiębiorcy prowadzącemu zakład fryzjerski. Sąd wskazał, że organy administracyjne rozpoznające sprawę, tj. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny oraz Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny naruszyły przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ przy wymierzaniu wysokości kary pieniężnej dla przedsiębiorcy nie rozważyły w ogóle warunków osobistych tego przedsiębiorcy.
Organ powinien w trakcie postępowania administracyjnego ustalić jaka jest sytuacja osobista, rodzinna i majątkowa danej osoby i dopiero wówczas może wymierzyć określoną karę pieniężną, bacząc, by nie było ona nadmiernie dolegliwa. To oznacza, że niedopuszczalne jest np. posługiwanie się jednolitą polityką karania obywateli, w tym przedsiębiorców, polegającą na każdorazowym nakładaniu kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł na każdą osobą, która naruszy zakaz, bez analizowania indywidualnej sytuacji osoby karanej.
Zakaz prowadzenia działalności gospodarczej niezgodny z Konstytucją
Co istotne, analiza uzasadnienia ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu prowadzi do wniosku, że niezgodne z Konstytucją jest zakazanie prowadzenia – bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej – między innymi takich działalności gospodarczych, które polegają na:
- prowadzeniu hoteli, hosteli i innych miejsc noclegowych,
- prowadzeniu restauracji, barów i pubów,
- prowadzeniu galerii handlowych,
- prowadzeniu basenów, saun, klubów fitness itp.,
- prowadzeniu kin, muzeów, galerii, sali zabaw.
Zauważyć należy, że Sąd w Opolu wydał opisywany w niniejszym artykule wyrok w październiku 2020r., a po jego wydaniu Rada Ministrów w dniu 21.12.2020r. wydała kolejne rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii koronawirusa (COVID-19) w § 10 również wprowadzono całkowity zakaz prowadzenia określonych rodzajów działalności gospodarczej. Co istotne rozporządzenie to zostało wydane również na podstawie art. 46a i art. 46b ustawy z dnia 05.12.2008r. o zabieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, które nadal nie pozwalają na wprowadzanie całkowitego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorców a jedynie na jej ograniczenie. Wydaje się zatem, że Rada Ministrów popełniła ten sam błąd, przekraczając zakres upoważnienia ustawowego.
Jeśli zatem dany przedsiębiorca otworzyłby obecnie (wbrew zakazowi) hotel i zostałby za to ukarany karą pieniężną, to jeśli by się odwołał, to sąd powinien uchylić nałożoną na niego karę pieniężną i umorzyć postępowanie. Oczywiście taki wyrok zapadłby, gdyby sąd rozpoznający daną sprawę zajął takie samo stanowisko, jak Sąd w Opolu. Wydaje się jednak, że trudno byłoby zająć i bronić odmiennego poglądu, skoro zgodnie z Konstytucją RP wprowadzenie całkowitego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej jest niedopuszczalne, jeśli nie został wprowadzony żaden ze stanów nadzwyczajnych, w tym zwłaszcza stan klęski żywiołowej. Warto zatem walczyć o przysługujące nam prawa i wolności.
Radca prawny Nina Wolska
Kancelaria Prawna Proximo w Opolu